申请人：王某，男，汉族。

被申请人：威海市文登区自然资源局，住所地威海市文登区圣经山东路91号。

申请人对被申请人作出的威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》不服，于2021年7月1日向本机关提出行政复议申请，要求撤销被申请人作出的威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》。经审查，本机关依法予以受理。被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复书及相关证据。本案现已审理终结。

申请人称：被申请人作出的行政处罚决定书主体错误，申请人并未在葛家镇某村某号的4755平方米（合7.1325亩）集体土地建设养猪场，该养猪场并非申请人建设，申请人并未擅自改变土地用途，也没有违反《中华人民共和国森林法》第十五条的规定，被申请人认定事实不清、证据不足。经申请人了解，案涉葛家镇某村某号的4755平方米（合7.1325亩）土地原系荒地，并非被申请人所称的重点商品林地类，申请人并未擅自改变林地用途，被申请人称案涉土地面积为4755平方米（合7.1325亩）也与实际不符。根据《国家林业和草原局办公室关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》（办资字〔2019〕163号）规定，生猪养殖使用林地保护利用规划中宜林地的，可以由养殖户与农村集体经济组织签订租赁合同，这部分宜林地按不改变林地用途使用，不占用林地定额。《山东省自然资源厅办公室转发<国家林业和草原局办公室关于生猪养殖使用林地有关问题的通知>的通知》（鲁自然资办字〔2020〕1号）规定，生猪养殖使用林地保护利用规划中Ⅲ、Ⅳ级保护林地的宜林地，可以由养殖户与农村集体经济组织签订租赁合同，这部分林地按不改变林地用途使用，不占用林地定额。各级林业主管部门要处理好生猪稳产保供与保护生态的关系，统筹规划和安排，合法合规利用林地资源，为恢复生猪生产提供发展空间。行政处罚决定书中认定申请人使用的为经济林Ⅲ级，根据上述文件规定，申请人养殖生猪应不属于改变林地用途，没有占用林地定额，不应作出行政处罚。

申请人就猪场和果园等所用土地与葛家镇某村村委签订了承包合同，且以申请人的妻子王某的名义办理了“文登区某养殖场”的牲畜饲养个体营业执照，以家庭经营的模式进行牲畜饲养，申请人合法经营，不属于行政违法行为，不应进行行政处罚。

威海某不动产测绘有限公司专业范围为测绘航空摄影、工程测量、规划测量及其他测量，其作出的《现场勘测报告》勘测认定案涉现场为林地，超出鉴定专业范围，不应作为认定行政违法的依据。此外，案卷中未附有2010-2020年规划图，认定申请人擅自占用林地、改变林地用途依据不足。

申请人并未违反《中华人民共和国森林法》第十五条的规定，被申请人依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《威海市林业局行政处罚裁量基准》第一章第五条的规定，要求申请人限期拆除并罚款的依据不足。

根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条及《行政强制法》第三十五条、第三十六条规定，被申请人未给予申请人陈述、申辩、要求听证的权利，属于程序违法。

综上，申请人不存在行政违法行为，请求撤销威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》。

被申请人辩称：根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，被申请人作为县级自然资源主管部门，同时加挂威海市文登区林业局牌子，具有对所辖行政区域内全民所有的土地、森林等自然资源监督管理的法定职责，被申请人行政执法主体适格，具有作出本案行政处罚决定的职权。

被申请人作出案涉行政处罚行为，认定事实清楚，适用法律正确。根据被申请人对申请人所作的询问笔录可见，申请人自认其于2020年5-6月份开始在葛家镇某村西、某水库处动工挖基础，2020年9月份进行建设，目前已经建设完成，并且承认其建设的养猪场没有用地手续。被申请人自2021年2月9日立案至5月7日作出行政处罚决定期间，所有的现场调查资料均有申请人本人的签字，以上事实均证实申请人对其实施的违法行为没有异议。申请人在调查、陈述、申辩、申请听证期间均未提出异议。

根据被申请人调查取得的《询问笔录》、现场勘验照片、《现场勘测笔录》、威海某不动产测绘有限公司出具的《现场勘测报告》等证据，可充分证实申请人未经依法批准，自2020年5月起在葛家镇某村西山占用重点商品林（经济林Ⅲ级-果树林）4755平方米（合7.1325亩）建设养猪场。申请人擅自改变林地用途的违法事实清楚、证据充分。

被申请人作出案涉行政处罚决定，程序合法。2021年2月9日，被申请人收到举报称申请人在文登区葛家镇某村未经批准建设养猪场。同日，被申请人执法人员进行现场勘验，并对申请人进行询问，发现申请人涉嫌擅自改变林地用途建设养猪场，被申请人予以立案。2月16日，被申请人委托威海某不动产测绘有限公司对申请人建设的养猪场进行现场勘验，经现场测量，申请人主建筑破坏果园4755平方米。2月23日，被申请人向申请人送达了《责令改正违法行为通知书》，责令申请人十天内对违法用地行为进行改正。3月8日，被申请人现场勘验发现申请人未进行整改。因案情复杂，被申请人决定对本案延期一个月作出处理。4月22日，威海某不动产测绘有限公司向被申请人提交了《现场勘测报告》。4月27日，案件承办人员上报《案件调查终结报告》，经过法制审核和案件会审后，被申请人于当日向申请人送达了《行政处罚权利告知书》，告知申请人拟作出的行政处罚决定以及陈述、申辩、要求听证的权利。申请人在法定期限内未进行陈述申辩，未申请听证。5月7日，被申请人作出《行政处罚决定书》并送达申请人。因此，被申请人的立案、调查、审核及决定程序符合《行政处罚法》相关规定，程序合法。

申请人未经批准，在经济林地上建设养猪场，违反了《中华人民共和国森林法》第十五条的规定。被申请人依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《威海市林业局行政处罚裁量基准》第一章第五条之规定，对申请人作出处罚决定，适用法律正确。

为证明自己的主张，申请人向本机关提交了下列证据：1. 身份证复印件一份；2.授权委托书及受委托人身份证明复印件各一份；3.威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》复印件一份；4.文登区某养殖场《营业执照》复印件一份；5.《行政复议补充意见》一份；6.鲁自然资办字〔2020〕1号《山东省自然资源厅办公室转发<国家林业和草原局办公室关于生猪养殖使用林地有关问题的通知>的通知》；7.办资字〔2019〕163号《国家林业和草原局办公室关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》；8.鲁自然资函〔2021〕973号《关于落实林地使用相关政策促进我省现代畜牧业健康发展的建议》。

为证明自己的主张，被申请人在法定期限向本机关提交了下列证据：1. 统一社会信用代码证书复印件一份；2. 法定代表人身份证明及身份证复印件各一份；3.授权委托书一份；4.执法人员执法证复印件两份；5.申请人身份证复印件一份；6.申请人询问笔录复印件一份；7.2月9日现场勘验照片（共两张）复印件一份；8.3月8日现场勘验照片（共三张）复印件一份；9.《当事人送达地址确认书》复印件一份；10.2月16日现场勘测笔录复印件一份；11.威海某不动产测绘有限公司出具的《现场勘测报告》复印件一份；12.威海某不动产测绘有限公司出具的《工作年限证明》复印件一份；13.威海某不动产测绘有限公司资质证明复印件一份；14.《山东省自然资源厅关于延长测绘资质证书有效期的公告》《山东省自然资源厅关于给予乙级以下测绘资质单位一年政策过渡期限的公告》打印件各一份；15.威文室字〔2019〕26号《区委办公室 区政府办公室 关于印发<威海市文登区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》复印件一份；16.威文自然索字[2021]第031号《违法线索登记表》复印件一份；17.威文自然立字〔2021〕第031号《立案呈批表》复印件一份；18.威文自然改字[2021]第031号《责令改正违法行为通知书》及送达回证复印件各一份；19.威文自然延字〔2021〕第031号《案件延期处理审批表》复印件一份；20.《案件调查终结报告》复印件一份；21.《重大行政执法决定法制审核审批表》复印件一份；22.《案件会审记录》复印件一份；23.《违法案件处理决定呈批表》复印件一份；24.威文自然告字〔2021〕第031号《行政处罚权利告知书》及送达回证复印件各一份；25.威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》及送达回证复印件各一份。

经审理查明：2021年2月9日，被申请人接到举报称申请人在文登区葛家镇某村未经批准建设养猪场。同日，被申请人进行现场勘验，对申请人进行询问后，予以立案。2月16日，被申请人执法人员与威海某不动产测绘有限公司勘测人员对现场进行勘测。现场测量后，经套合土地利用现状图和土地利用规划图，认定申请人主建筑破坏果园总面积为4755平方米（合7.1325亩）。2月23日，被申请人作出威文自然改字[2021]第031号《责令改正违法行为通知书》并送达给申请人，要求申请人在十日内改正其违法行为。3月8日，被申请人再次进行现场勘验，发现申请人逾期未整改。因本案案情复杂，被申请人于4月8日作出延期30日的处理决定。4月22日，威海某不动产测绘有限公司出具《现场勘测报告》。4月27日，被申请人作出《行政处罚权利告知书》，告知申请人拟作出的行政处罚内容以及其享有的陈述、申辩、申请听证权利，并于当日送达给申请人。5月7日，被申请人作出威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》并送达给申请人。

以上事实有双方当事人提供的证据予以证明。

本机关认为：根据《区委办公室 区政府办公室 关于印发<威海市文登区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》第三条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，被申请人有权对本行政区域内未经批准擅自改变林地用途的行政违法行为作出处罚决定，被申请人主体适格。

《中华人民共和国行政处罚法（2017）》第三十条规定，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。被申请人未提供直接证据证实申请人实施了破坏林地、改变林地用途的违法行为。被申请人提供的场勘测照片、勘验笔录不能证实申请人是破坏林地，改变林地用途的违法行为的主体。本案的基本事实没有直接证据加以证实，主要证据不足。

根据《山东省行政程序规定》第九十三条规定，行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。被申请人于2021年2月9日立案，4月8日作出《案件延期处理审批表》，延期30日。但是被申请人未提供证据证明其将延长期限的理由告知申请人，属于程序瑕疵。被申请人未遵守《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，未向威海某不动产测绘有限公司出具授权委托书，却以威海某不动产测绘有限公司出具《现场勘测报告》作为认定案件事实的证据，属于程序瑕疵，本机关对被申请人的该行为予以指正。

综上所述，被申请人作出的威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》事实不清、主要证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的威文自然罚字〔2021〕第031号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内，向威海市文登区人民法院提起行政诉讼。

威海市文登区人民政府

2021年9月23日