申请人：毕某，女，汉族。

被申请人：威海市文登区自然资源局，住所地威海市文登区圣经山路91号。

申请人对被申请人作出的威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》不服，于2022年5月20日向本机关提出行政复议申请，要求撤销被申请人作出的威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》。经审查，本机关依法予以受理。被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复书及相关证据、法律依据。本案现已审理终结。

申请人称：被申请人认定申请人建设养猪场占用基本农田1796平方米，并据此对申请人进行行政处罚，该具体行政行为处罚对象错误，主要事实不清，证据不足，适用依据错误，明显不当，应予撤销。

一、该行政处罚决定书处罚对象错误，申请人不是涉案行政相对人，不应受到行政处罚。

被申请人曾于2021年5月22日基于与本案相同的事实作出威文自然罚字〔2021〕第041号《行政处罚决定书》，该决定书载明的被处罚人为威海某有限公司。其后，被申请人以适用法律错误为由自行撤销了该行政处罚决定书，并于2022年3月22日再次作出威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》，将被处罚人变更为申请人，两份处罚决定书认定的事实、处罚的内容完全相同。申请人认为，被申请人变更处罚对象应当有充分的事实根据和法律依据，虽然申请人曾是威海某有限公司的股东，但法律并未明文规定公司的行政责任在公司注销后由股东承担，并且被申请人撤销威文自然罚字〔2021〕第041号《行政处罚决定书》的理由是适用法律错误，并未提及被处罚人的问题。综上，被申请人径行变更处罚对象系错误，申请人请求复议机关依法纠正。

二、该具体行政行为主要事实不清，证据不足。

依据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条、《基本农田保护条例》第二十七条、《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3条、第9.2.4条等法律法规规定，基本农田的位置、范围、地块均应向社会公告，并应设立保护标志。被申请人认定申请人占用基本农田，应收集、调取、提供国家永久基本农田数据库数据、某镇政府公告、保护标志、基本农田保护责任书、乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）等证据向申请人出示，以证明申请人所占1796平方米土地属于基本农田，且位于乡镇土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围内。被申请人并未调取、出示上述证据，故被申请人作出的行政处罚决定主要证据不足。

三、该具体行政行为适用依据错误。

被申请人依据《山东省国土资源行政处罚裁量基准》编号11的规定对申请人作出限期15日内拆除和按每平方米30元罚款的处罚决定，但编号11的处罚裁量标准为：责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。该裁量标准中并无限期拆除的内容，也没有明确规定耕地开垦费的数额。《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十六条规定：耕地开垦费按下列标准缴纳： （一）经批准占用基本农田的，按被占用耕地前三年平均年产值的十至十二倍缴纳；（二）经批准占用基本农田以外的耕地的，按被占用耕地前三年平均年产值的八至十倍缴纳。地块不同，耕地开垦费的数额相应变更。被申请人并没有按照上述法律规定确定耕地开垦费，其按每平方米30元对申请人处以罚款没有依据。

四、该具体行政行为明显不当。

本案具有特殊性。申请人是在响应各级人民政府稳定生猪生产保障市场供应号召的大环境下建设养猪场的，《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）、《山东省人民政府办公厅关于推动畜牧业规模养殖创新经营方式的若干意见》（鲁政办字〔2020〕 22号）、《威海市人民政府办公室关于加快畜牧业转型升级的实施意见》（威政办字〔2020〕25 号）等政府文件均对生猪养殖用地开绿灯，放宽畜禽养殖附属设施用地比例，取消15亩上限规定，允许养殖设施建设多层建筑。养殖设施确属难以避让永久基本农田的，允许使用少量永久基本农田但必须补划。简化生猪养殖用地备案流程，由养殖者与当地村集体经济组织、农户签订用地协议，向乡镇政府备案即可使用。根据上述文件精神，即使申请人建设养猪场占用了少量的基本农田，也属于“难以避让基本农田而少量占用”的情形，也在上级政策允许的范围内，不应因此而受到处罚。

为建设养猪场，申请人投入了所有的人力、物力和财力，可谓倾家荡产。如果履行被申请人作出的行政处罚决定，申请人将蒙受巨大经济损失，生计艰难。申请人请求复议机关充分考虑民生福祉，关注弱势群体利益，维护申请人的合法权益。

综上，申请人请求复议机关撤销被申请人作出的威文自然罚字〔2022〕第005号行政处罚决定书。

被申请人辩称：被申请人作出的威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》主体、程序、内容合法，处罚决定事实清楚、证据充分。

一、 被申请人具有行政处罚权，有权作出本案行政处罚决定。

根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，被申请人作为县级自然资源主管部门，具有对所辖行政区域内未经批准非法占地行为进行处理的法定职责，被申请人行政处罚主体适格，具有作出本案处罚决定的职权。

二、被申请人作出的涉案行政处罚决定程序合法。

经被申请人执法人员调查，申请人未经依法批准，自2020年7月起擅自在某镇某村村西占用集体土地建设养猪场，涉嫌非法占地。被申请人于2022年2月23日予以立案，并于同日向申请人送达了《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，同时对申请人建设的养猪场进行现场勘验，并委托威海某不动产测绘有限公司（下称某测绘公司）对申请人违法占地的情况进行现场勘测，根据某测绘公司出具的测绘报告书可见，申请人占用基本农田1796平方米，不符合某镇土地利用总体规划。2022年3月7日，被申请人再次对申请人养猪场进行现场勘验，发现申请人未对违法占地行为进行改正。同日，案件承办人员提交了《案件调查终结报告》，经被申请人法制审核和案件会审后，于2022年3月9日向申请人送达了《行政处罚权利告知书》，告知申请人拟作出的处罚决定以及其陈述、申辩、要求听证的权利，但申请人未在规定时间内提出陈述、申辩和听证要求。被申请人于2022年3月22日作出《行政处罚决定书》并送达申请人。综上，被申请人的立案、调查及决定程序符合《自然资源行政处罚办法》第十二、二十四、二十五、二十七、二十九、三十二条的规定。被申请人作出该行政处罚决定程序合法。

三、被申请人作出的涉案行政处罚行为内容合法。

首先，根据《自然资源行政处罚办法》第二十二条“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录”，本案被申请人委托具有相应测绘资质的某测绘公司对申请人违法占地的情况进行现场勘测，某测绘公司就是按照申请人所称的《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，将申请人违法占地的界址坐标套合到土地利用现状图和土地利用总体规划图上，得出申请人违法占用基本农田的结论。

其次，根据被申请人调查取得的《询问笔录》、现场勘验照片、《现场勘测笔录》、《测量报告书》 等证据，申请人未经依法批准，自2020年起擅自在某镇某村村西占用集体土地建设养猪场，所占地类为旱地（耕地）4496平方米（其中基本农田1796平方米）、设施农用地6195平方米，不符合土地利用总体规划。其中占用设施农用地（6195平方米）和基本农田以外的耕地（2700平方米）建设养猪场符合《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）、《山东省自然资源厅、山东省农业农村厅、山东省畜牧兽医局关于印发<山东省设施农业用地管理办法>的通知》（鲁自然资规〔2020〕1号）等文件精神，故予以保留，暂不处理；而未经依法批准擅自占用基本农田1796平方米土地建设养猪棚、硬化地面、墙、化粪池、饲料塔的行为违反了《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”的规定。申请人的上述违法行为事实清楚、证据充分，被申请人依据《基本农田保护条例》第三十条、第三十三条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》编号11的规定，责令申请人限期15日内拆除在非法占用1796平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原种植条件；对申请人违法占用基本农田1796平方米按照耕地开垦费2倍的标准，罚款伍万叁仟捌佰捌拾元整（53880. 00元），内容合法。

综上，被申请人作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予以维持。

为证明自己的主张，申请人向本机关提交了下列证据：1.威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》复印件一份；2.申请人身份证复印件一份；3.授权委托书一份；4.委托代理人执业资格证明复印件一份。

为证明自己的主张，被申请人在法定期限向本机关提交了下列证据、法律依据：1.统一社会信用代码证书复印件一份；2.法定代表人身份证明书及授权委托书各一份；3.行政执法人员电子行政执法证打印件各一份；4.2021年3月25日丛某《询问笔录》及身份证复印件各一份；5.2021年3月25日谭某《询问笔录》及身份证复印件各一份；6.申请人身份证及授权委托书复印件各一份；7.2022年2月23日毕某《询问笔录》、身份证及当选证书复印件各一份；8.2021年3月25日现场勘验照片复印件一份（共两张）；9.2022年2月23日现场勘验照片复印件一份（共两张）；10.勘测委托书复印件一份；11.文登区土地利用现状图（2019年局部）、文登区土地利用现状图（2020年局部）、某镇土地利用总体规划图（2006-2020规划局部）、某镇土地利用总体规划图（2006-2020规划局部）局部放大图复印件各一份；12.现场勘测笔录复印件一份；13.《测量报告书》复印件一份（含附件：测绘成果图件、现场照片、测绘资质证书、测绘人员测绘作业证，共21页）；14.威文自然罚决撤字〔2021〕第041号《撤销行政处罚决定书》及送达回证复印件各一份；15.协助调查函复印件一份；16.威海市文登区行政审批局出具的威海某有限公司注销登记档案资料复印件一份（共8页）；17.威文自然立字〔2022〕第005号《立案呈批表》复印件一份；18.威文自然停字〔2022〕第005号《责令停止违法行为通知书》及送达回证、送达照片（共三张）复印件各一份；19.威文自然改字〔2022〕第005号《责令改正违法行为通知书》及送达回证、送达照片（共三张）复印件各一份；20.2022年3月7日现场勘验照片复印件一份（共三张）；21.《案件调查终结报告》复印件一份；22.《重大行政执法决定法制审核审批表》复印件一份；23.《案件会审记录》复印件一份；24.《违法案件处理决定呈批表》复印件一份；25.威文自然告字〔2022〕第005号《行政处罚权利告知书》及送达回证、送达照片（共三张）复印件各一份；26.违法占地勘测定界图（基本农田）复印件一份；27.威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》及送达回证、送达照片（共三张）复印件各一份；28.威文自然催字〔2022〕第005号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证、送达照片（共三张）复印件各一份；29.《陈述申辩书》复印件一份；30.《陈述申辩答复书》及送达回证复印件各一份；31.法律依据：《基本农田保护条例》第十五条、第三十条、第三十三条，《山东省国土资源行政处罚裁量基准（试行）》编号11。

经审理查明：被申请人在巡查中发现申请人在威海市文登区某镇某村建设养猪厂，对相关情况开展调查。2021年3月25日，被申请人进行现场勘验，拍摄现场勘验照片，对知情人员丛某、谭某作出询问笔录，2022年2月17日，被申请人向威海市文登区行政审批局出具《协助调查函》，请其协助调取威海某有限公司注销档案，威海市文登区行政审批局将相关档案资料提供至被申请人。2022年2月23日，被申请人再次进行现场勘验，对知情人员毕某进行询问。同日，被申请人经初步查明，以申请人涉嫌非法占地为案由进行立案处理，并制作威文自然停字〔2022〕第005号《责令停止违法行为通知书》及威文自然改字〔2022〕第005号《责令改正违法行为通知书》并送达，责令申请人立即停止违法行为，对违法行为予以改正。2月23日，被申请人委托威海某不动产测绘有限公司对申请人违法现场进行勘测。当日，威海某不动产测绘有限公司测绘人员进行现场勘测，制作现场勘测笔录并出具《测量报告书》。3月7日，被申请人对申请人违法行为改正情况进行现场勘验，发现申请人未予以改正。当日，被申请人制作《案件调查终结报告》，进行重大行政执法决定法制审核并进行集体讨论、负责人审批，制作《违法案件处理决定呈批表》。3月9日，被申请人制作威文自然告字〔2022〕第005号《行政处罚权利告知书》并送达，对申请人进行行政处罚前告知。3月22日，被申请人制作威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》并送达。4月28日，被申请人制作威文自然催字〔2022〕第005号《履行行政处罚决定催告书》并送达至申请人，4月29日，申请人提出陈述申辩，5月6日，被申请人针对申请人提出的陈述申辩意见进行书面答复，制作《陈述申辩答复书》并送达。

以上事实有双方当事人提供的证据予以证明。

本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《自然资源行政处罚办法》第五条的规定，被申请人作为本行政区域的自然资源主管部门，依法对自然资源违法行为进行查处，本案主体适格。

根据被申请人制作的《协助调查函》、威文自然罚决撤字〔2021〕第041号《撤销行政处罚决定书》及威海市文登区行政审批局出具的威海某有限公司注销登记档案资料，被申请人于2021年5月22日对威海某有限公司作出威文自然罚字〔2021〕第041号《行政处罚决定书》，后该公司于2021年8月30日办理了注销登记。2021年10月18日，被申请人作出威文自然罚决撤字〔2021〕第041号《撤销行政处罚决定书》，以法律适用错误为由撤销对威海某有限公司作出的行政处罚决定。2022年2月23日，被申请人以申请人违法占地为案由予以立案，3月22日对申请人作出威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》。被申请人未尽全面调查义务，未提供足够的证据予以甄别查明案涉养猪场实际建设者，而径行对原威海某有限公司法定代表人，即本案申请人作出行政处罚决定。本案事实不清，证据不足。

综上所述，被申请人作出威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的威文自然罚字〔2022〕第005号《行政处罚决定书》，责令被申请人在法定期限内重新作出具体行政行为。

申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。         

威海市文登区人民政府        

2022年8月16日