申请人：威海某顺置业有限公司

申请人：威海某运置业有限公司

被申请人：威海市文登区自然资源局，住所地威海市文登区圣经山路91号。

申请人对被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》不服，于2024年02月23日向本机关提出行政复议申请，要求撤销被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。经审查，本机关依法予以受理。被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复书及相关证据。本案现已审理终结。

申请人称：自2016年8月起，申请人陆续与文登市国土资源局就涉案土地签订9份《国有建设用地使用权出让合同》，至2019年全部办理不动产权证书。为在2017年底前开工，申请人在取得涉案土地手续后便与南海新区管委及建设局沟通规划审批，南海新区管委以涉案土地开工建设可能影响某项目销售为由一直未同意申请人申报规划，直至2018年7月才开始第一轮规划研究，后南海新区管委要求申请人在涉案土地最佳观海位置规划设计五星酒店，改变原某规划走向，占用涉案土地，申请人历经11轮规划申报至今未得到批准，南海新区管委承诺变更土地手续并给予占用土地补偿也未落实。

2023年9月25日，被申请人作出威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》，2024年2月23日，申请人认为该认定书错误，提起行政复议。2023年12月27日，被申请人作出威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，要求申请人办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。申请人认为该决定书所依据的事实与理由不能成立，理由如下：

一、2023年7月4日，威海南海新区管理委员会办公室下发《关于印发威海南海新区2021年海洋督查反馈意见整改方案的通知》，其中（四）问题19明确指出“威海市南海新区住建交通与应急管理局未落实围填海历史遗留问题处置政策有关要求，未按照《自然资源部办公厅关于开展全国围填海现状调查的通知》(自然资办函〔2018〕1050号)要求填报土地权属情况，实施填海前未报省政府同意，直接依据用地相关手续，在香水河入海口西侧盐田池塘内实施平整工程，填海区域位于涉案土地内，并要求10月底前，收回图斑内用于房地产开发项目的土地使用权”。2023年10月10日，被申请人作出的《关于<闲置土地情况告知书>的补充告知》中载明“2021年海洋督查反馈意见中指出涉案土地位于南海新区海陆重叠区域向海一侧，应当依据《自然资源部办公厅关于进一步明确新修测海岸线与原有海岸线之间区域要求的函》(自然资办函〔2021〕2401号)要求，收回并注销土地证”。

以上文件可知，涉案土地出让时并未履行审批手续，也未对历史遗留问题进行补正、解决，被申请人违法出让涉案土地，故申请人与其签订的土地出让合同属无效合同。涉案土地非合法国有建设用地，被申请人不能依据《闲置土地处置办法》将涉案土地认定为闲置土地并无偿收回，应在确认出让合同无效并赔偿申请人损失后收回涉案土地。申请人出于对政府公信力的信赖与其签订《土地出让合同》、缴纳土地出让金并办理《不动产权证书》，在此过程中并无过错。

二、申请人没有按照合同约定按期开发建设的原因在于威海南海新区规划建设与交通局，而非申请人自身。文登市国土资源局违法将涉案土地出让给申请人后，申请人多次向威海南海新区规划建设与交通局提交涉案土地规划方案，至今威海南海新区规划建设与交通局未向申请人发放建设工程规划许可证，导致申请人无法对涉案土地进行开发建设。

三、威海南海新区管委违反申请人与文登市国土资源局签订的土地出让合同约定，擅自变更规划方案，占用部分涉案土地，导致申请人原涉案土地规划条件发生重大变化，原规划设计方案无法正常实施，新规划方案无法确定，这是导致涉案土地不能按期开发的根本原因，且威海南海新区管委未对占用申请人的土地进行补偿和置换。

四、被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》中载明“根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，经威海市文登区人民政府批准，我局依法无偿收回上述闲置土地”。依据《闲置土地处置办法》第十二条规定“因本办法第八条规定情形造成闲置土地的，市、县国土资源管理部门应与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置”；而《闲置土地处置办法》第八条规定的是属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，依据本办法十二条处置。综上，被申请人认为造成土地闲置的原因在政府及相关部门，依据《闲置土地处置办法》十二条的规定应当协商处置，而不是无偿收回，故被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》无事实依据，适用法律错误，且与处置结果自相矛盾。

综上，请求复议机关依法撤销被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。

被申请人辩称：

一、被申请人作出威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》主体适格。依据《闲置土地处置办法》(2012年修订)第四条和第十四条第二项之规定，被申请人负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。因申请人原因使涉案土地存在未动工开发满两年的情况，构成闲置土地，被申请人报经有批准权的人民政府批准后，有权向申请人下达威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，依法收回涉案宗地。

二、被申请人作出威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定。申请人与文登市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，宗地坐落于南海新区，总面积为287634平方米，土地用途为商住用地，约定竣工日期为2020年11月16日之前。但申请人至今未按照土地出让合同约定的条件动工开发建设。根据《闲置土地处置办法》(2012年修订)第二条的规定，该宗地涉嫌闲置土地问题。被申请人依法对该宗地闲置情况进行调查，于2023年8月18日作出威文自然资南闲调字〔2023〕1号《闲置土地调查通知书》，并于同年8月20日送达至申请人。2023年9月12日，申请人就《关于闲置土地调查通知书》向被申请人作出回复。

2023年9月25日，被申请人根据现场踏勘结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案宗地存在未动工开发满两年的情况，闲置原因为申请人自身原因，遂依法作出威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》。2023年11月7日，被申请人依法将威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》以及《闲置土地情况告知书》送达至申请人。

2023年12月22日，被申请人向威海市文登区人民政府提交威文自然资请字〔2023〕19号《关于收回威海某顺置业有限公司等十五宗国有建设用地使用权的请示》，2023年12月22日，威海市文登区人民政府作出威文政地字〔2023〕45号《关于收回威海某顺置业有限公司等十五宗国有建设用地使用权的批复》，同意被申请人收回涉案宗地。

综上，被申请人作出威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定，依法应予维持。

为证明自己的主张，申请人向本机关提交了下列证据：1.威海某顺置业有限公司营业执照（副本）复印件一份；法定代表人身份证明书、授权委托书各一份；2.威海某运置业有限公司营业执照（副本）复印件一份；法定代表人身份证明书、授权委托书各一份；3.山东某律师事务所出庭函一份；4.委托代理人律师证复印件各一份；5.威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》复印件一份；6.关于《闲置土地情况告知书》的补充告知复印件一份；7.威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》复印件一份；8.土地规划申报平面图复印件（共11页）；9.《威海南海新区管理委员会办公室关于印发威海南海新区2021年海洋督察反馈意见整改方案的通知》及部分附件复印件一份（共9页）；10.合同编号为文登-01-2016-0144《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；11.合同编号为文登-01-2016-0181《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；12.合同编号为文登-01-2016-0102《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；13.合同编号为文登-01-2016-0145《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；14.合同编号为文登-01-2016-0182《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；15.合同编号为文登-01-2016-0100《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；16.合同编号为文登-01-2016-0101《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；17.合同编号为文登-01-2016-0180《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；18.合同编号为文登-01-2016-0143《国有建设用地使用权出让合同》复印件1份；19.威海某顺置业有限公司、威海某运置业有限公司土地使用权统计表复印件一份。

为证明自己的主张，被申请人在法定期限向本机关提交了下列证据：1.统一社会信用代码证书复印件一份；2.授权委托书、法定代表人身份证明书及工作人员身份证明书各一份；3.威文自然资南闲调字〔2023〕1号《闲置土地调查通知书》及送达回证复印件各一份；4.《关于闲置土地调查通知书的回复》复印件各一份；5.威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》及送达回证复印件各一份；6.威文自然资闲告〔2023〕1号《闲置土地情况告知书》及送达回证复印件各一份；7.威文自然资闲告〔2023〕1号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证复印件各一份；8.《关于对闲置土地认定的异议函》复印件一份；9.关于《闲置土地情况告知书》的补充告知复印件一份；10.威文自然资请字〔2023〕19号《关于收回威海某顺置业有限公司等十五宗国有建设用地使用权的请示》复印件一份；11.威文政地字〔2023〕45号《关于收回威海某顺置业有限公司等十五宗国有建设用地使用权的批复》复印件一份。

经听取申请人、被申请人意见，申请人补充提交9份《国有建设用地使用权出让合同》，被申请人未提交新的意见及证据材料。

行政复议审理期间，被申请人向本机关提交了下列证据：1.《关于撤销收回国有建设用地使用权决定书的通知》各一份；2.顺丰快递运单详情截图及快递信息网页查询截图打印件各一份

经审理查明：2023年8月18日，被申请人作出威文自然资南闲调字〔2023〕1号《闲置土地调查通知书》，对申请人涉嫌闲置土地问题进行调查，并告知其依法享有的权利义务。2023年9月25日，被申请人作出威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于2023年11月7日送达至申请人。2023年10月8日，被申请人作出威文自然资闲告〔2023〕1号《闲置土地情况告知书》，并于2023年11月7日送达至申请人。2023年10月12日，被申请人作出威文自然资闲告〔2023〕1号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知申请人依法享有听证权利，并于2023年11月7日送达至申请人。2023年10月10日，被申请人作出关于《闲置土地情况告知书》的补充告知。2023年12月22日，被申请人作出威文自然资请字〔2023〕19号《威海市文登区自然资源局关于收回威海某顺置业有限公司等十五宗国有建设用地使用权的请示》。2023年12月22日，威海市文登区人民政府作出威文政地字〔2023〕45号《关于收回威海某顺置业有限公司等十五宗国有建设用地使用权的批复》，同意被申请人收回涉案宗地。2024年4月17日，被申请人作出《关于撤销收回国有建设用地使用权决定书的通知》并分别送达至二申请人。

以上事实有当事人提供的证据予以证明。

本机关认为：根据《闲置土地处置办法》第四条之规定，被申请人作为本行政区域的自然资源主管部门，依法负责闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，本案主体适格。

《闲置土地处置办法》第九条规定，国土资源主管部门向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》前必须经调查核实。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地未动工开发满两年的，市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。被申请人未提交证据证明其作出威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》前履行了调查核实义务，无法证实涉案土地存在未动工开发满两年的情况，构成闲置土地，且闲置原因为申请人自身原因造成。本案事实不清，证据不足。

《山东省行政程序规定》第九十六条第一款规定，送达行政执法文书应当有送达回证，由受送达人在送达回证上注明收到日期，签名或者盖章。威文自然资南闲调字〔2023〕1号《闲置土地调查通知书》送达回证上受送达人未注明收到日期，不符合上述规章的规定。《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第9条规定，自然资源法律文书作出后，应当及时送达当事人，并制作《法律文书送达回证》，送达人应当为两人以上。本案涉案自然资源法律文书送达回证中送达人均不符合上述规定，且被申请人未提交《关于<闲置土地情况告知书>的补充告知》的送达回证、威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》及其送达回证。另，2023年10月19日，申请人已收到被申请人作出的威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》并作出《关于对闲置土地认定的异议函》，该时间与威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》送达回证的签收时间不符。本案程序违法。

《闲置土地处置办法》第十二条规定，本条适用于因本办法第八条规定内容而造成土地闲置的情形。《闲置土地处置办法》第八条规定了因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟应作出的处置方式。被申请人作出的威文自然资南闲认字〔2023〕1号《闲置土地认定书》中认定涉案土地为闲置土地的原因在于申请人自身。故被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》中引用的法律依据不应适用于《闲置土地处置办法》第十二条的相关规定。本案适用依据错误。

综上所述，被申请人作出威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》事实不清，证据不足，违反法定程序，适用依据错误，应予撤销。行政复议审理期间，该收回国有建设用地使用权决定书已由被申请人于2024年4月17日撤销并将撤销通知送达至二申请人，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款第二项之规定，本机关决定：

确认被申请人作出的威文自然资规发〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》违法。

申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。                  

威海市文登区人民政府        

2024年4月26日